GlüStV 2021: Fünf Jahre danach – was hat sich geändert?

Fünf Jahre sind vergangen, seit Deutschland seinen jahrzehntelangen Flickenteppich aus 16 verschiedenen Landesregelungen gegen einen einheitlichen Rahmen eingetauscht hat. Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 (GlüStV 2021) sollte den Wildwuchs beenden, Spieler schützen und den Schwarzmarkt austrocknen. Jetzt, im Januar 2026, steht die erste umfassende Evaluierung des Vertrages an, und die Frage, die dabei kaum jemand laut aussprechen will, lautet: Hat das alles überhaupt funktioniert?

Was die ersten Marktdaten wirklich zeigen

Erstmals hat die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) in Halle (Saale) eigene Quartalszahlen zum lizenzierten Markt veröffentlicht. Das Bild ist gemischt. Im ersten Quartal 2025 lagen die Einsätze bei virtuellen Automatenspiele bei 1,1 Milliarden Euro, im zweiten Quartal stiegen sie leicht auf 1,12 Milliarden. Online-Poker hingegen fiel im selben Zeitraum von 204 Millionen auf 184 Millionen Euro. Noch auffälliger: Die Gesamteinsätze im überwachten Markt sanken von über 3,5 Milliarden auf 3,2 Milliarden Euro. Ein Rückgang innerhalb eines einzigen Quartals, das ist keine Kleinigkeit.

Man kann diese Zahlen unterschiedlich lesen. Optimisten sehen darin eine Normalisierung nach dem Post-Lockdown-Boom. Skeptiker fragen sich, wohin die fehlenden Einsätze geflossen sind. Genau das soll die laufende Glücksspielstaatsvertrag-Evaluierung 2026 klären, und die Antwort wird unbequem werden.

Strenge Regeln, unbeabsichtigte Folgen

Der GlüStV 2021 brachte ein ganzes Bündel an Einschränkungen mit sich: das monatliche Einzahlungslimit von 1.000 Euro, Einsatzobergrenzen bei Slots von einem Euro pro Spin, das bundesweite OASIS-Sperrsystem, das Selbstgesperrte auch bei anderen Anbietern blockiert, sowie LUGAS, die zentrale Spieldatenbank zur Kanalisierung paralleler Spielaktivitäten. Diese Maßnahmen sind im Kern vernünftig. Niemand sollte ernsthaft gegen Spielerschutz argumentieren.

Aber die Umsetzung hat Reibungspunkte erzeugt, die sich im Alltag der Spieler unmittelbar bemerkbar machen. Wer aus sportlichem Interesse mal 2 Euro pro Spin setzen wollte, wer schnelle Ein- und Auszahlungen gewohnt war, wer Bonusangebote erwartet, die in anderen EU-Ländern ganz selbstverständlich sind, der findet im deutschen lizenzierten Markt oft nicht, was er sucht. Das schafft Anreize, anderswo zu schauen.

Wer sich als Spieler nach lizenzierten Anbietern umsetzt, findet im regulierten Segment etwa Casino-Plattformen wie RockySpin, die ihr Slotangebot gezielt auf die Vorgaben des GlüStV ausrichten. Das wirft eine Frage auf, die den gesamten deutschen Markt beschäftigt: Schützt die aktuelle Regulierung Spieler tatsächlich, oder drängt sie einen Teil davon schlicht in weniger transparente Angebote ab?

Illegale Anbieter aus dem Schwarzmarkt werben unvermindert auf deutschen Websites, in sozialen Netzwerken und über Affiliate-Netzwerke. Sie bieten höhere Einsätze, großzügigere Boni, keine OASIS-Abfrage. Für Spieler ohne Problembewusstsein klingt das attraktiv. Für Spieler mit einer Suchtgeschichte ist es gefährlich. Wer sich in einer Krise befindet, findet bei der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) zumindest eine Anlaufstelle. Aber das ändert nichts daran, dass das Angebot da draußen existiert. Das ist das eigentliche Dilemma.

Die GGL zwischen Anspruch und Durchsetzung

Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder hat seit ihrer Gründung Dutzende Verfahren gegen unerlaubte Anbieter eingeleitet und erste Zahlungsblockaden durchgesetzt. Das ist mehr als unter dem alten System passiert wäre, wo jedes Bundesland separat und oft gar nicht agierte. Trotzdem: Wer die einschlägigen Foren liest, weiß, dass der Zugang zu nicht lizenzierten Seiten für einen entschlossenen Nutzer nach wie vor trivial ist. Ein VPN, eine ausländische Kreditkarte, fertig.

Dabei liegt ein Teil des Problems bei den Netzsperren selbst. IP-Blocking und DNS-Sperren, die Internetanbieter wie Deutsche Telekom, Vodafone oder 1&1 auf Anordnung umsetzen müssten, sind technisch leicht zu umgehen und rechtlich umstritten. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat in vergleichbaren Fragen zur Dienstleistungsfreiheit wiederholt betont, dass nationale Beschränkungen kohärent und verhältnismäßig sein müssen. Ob der aktuelle GlüStV-Regulierungsrahmen diesen Anforderungen standhält, ist eine offene Frage, die die Evaluierung nicht ignorieren darf.

Das ist kein deutsches Versagen, das ist ein strukturelles Problem jeder Internetregulierung. Aber es bedeutet, dass ein Modell, das primär auf Einschränkungen setzt, immer in Konkurrenz zu einem unkontrollierten Angebot steht, das diese Einschränkungen schlicht ignoriert. Die Kanalisierungsquote, also der Anteil der Spieler, der tatsächlich bei lizenzierten Anbietern bleibt, ist dabei die ehrlichste Messgröße für den Erfolg des Systems. Und diese Quote wird die Evaluierung 2026 erstmals belastbar beziffern müssen.

Was 2026 entschieden werden muss

Die Evaluierung ist nicht nur eine Pflichtübung nach §32 des Staatsvertrages. Sie ist eine echte Chance. Die Daten liegen erstmals auf dem Tisch, die GGL hat Erfahrung gesammelt, die Betreiber haben gelernt, mit dem System umzugehen. Was jetzt fehlt, ist der politische Mut, die Ergebnisse auch anzunehmen, selbst wenn sie unbequeme Anpassungen verlangen. Die Innenministerkonferenz wird dabei eine Rolle spielen, und es bleibt zu hoffen, dass die Diskussion dort sachlicher verläuft als in früheren Runden.

Geht es nach mir, wäre das wichtigste Signal, das aus dieser Evaluierung kommen könnte, ein einfaches: Der lizenzierte Markt muss für normale Spieler attraktiver sein als das, was illegale Schwarzmarktanbieter bieten. Nicht lockerer reguliert, aber smarter. Wer Spielerschutz wirklich ernst nimmt, muss sicherstellen, dass die Menschen, die er schützen will, auch tatsächlich im regulierten System bleiben wollen. Ob die GGL-Lizenzstruktur und die Reform des GlüStV bis 2028 diesen Schritt wagen, bleibt abzuwarten. Ich bin gespannt, aber nicht optimistisch.